王塗發 國立台北大學經濟學系兼任教授
一、前言
全球暖化的溫室效應問題，乃是1980年代以來國際社會最關注的環境議題，且已成為二十一世紀全人類最大的挑戰。為因應此問題，追求「永續發展」，則已成為二十一世紀的國際潮流。
鑑於能源問題為「永續發展」的核心問題，自2001至2011年間每兩年，聯合國大會的決議，都會強調推廣新能源和再生能源的重要性。聯合國大會更於2012年12月21日第61次全體會議決議，宣布自2014年起至2024年止為「人人享有永續能源十年」（2014-2024 Decade of Sustainable Energy for All）。 這項宣布應該給台灣帶來令人深省的啟示[註1]。
[註1]United Nations General Assembly Press Release, “United Nations General Assembly Declares 2014-2024 Decade of Sustainable Energy for All, ”21 December 2012. (http://www.un.org/press/en/2012/ga11333.doc.htm).
二、全球綠能發展概況
世界能源委員會（WEC）曾於1997年估計，到2020年，所有再生能源對全球能源的貢獻將達到21％。如果為了要達成環境永續的情境，則其貢獻必須提高到30％，而且其中的12％要來自於水力以外的再生能源。
根據21世紀再生能源政策聯盟（Renewable Energy Policy Network for the 21st Century）（2015）的資料（Renewables 2015 Global Status Report），自2004年至2013年底十年間，全球對綠能（再生能源）的年投資金額，由美金395億元增至2,144億元；風力發電的累積裝置容量，由48GW（1GW是10億瓦）增至318GW（增加5.6倍）；太陽能光電（Solar PV）的累積裝置容量，由2.6GW增至139GW（擴增52.5倍）。在2014年，又新增了51GW的風力發電（比2013年成長了44％）與40GW的太陽能光電。在2013年，全球最終能源消費中，綠能（再生能源）占19.1％，化石燃料占78.3％，核能僅占2.6％。估計到2014年底，綠能占全球總發電量的比例達22.8％；其中水力占16.6％、風力3.1％、生質能1.8％、太陽能0.9％、其他0.4％。這些數據顯示，世界能源委員會對2020年的估計值，已提前於2014年達成。若依過去十年來水力以外的綠能之快速成長趨勢來看，在2020年之前要達成環境永續的情境也不成問題。
迄2014年底，太陽能光電累積裝置容量最高的前五個國家，依序為德國（38GW）、中國（28GW）、日本（23.3GW）、義大利（18.4GW）、美國（18.3GW）（見圖1）；人均裝置容量最高的前五國，則依序為德國、義大利、比利時、希臘、捷克。2014年新增裝置容量最高的前五國，則依序為中國、日本、美國、英國、德國，分別新增10.5GW、9.7GW、6.2GW、2.4GW、1.9GW（見圖1）。風力發電累積裝置容量最高的前五個國家，依序為中國（115GW）、美國（65.9GW）、德國（39.2GW）、西班牙、印度（見圖2）；人均裝置容量最高的前五國，則依序為丹麥、瑞典、德國、西班牙、愛爾蘭。2014年新增裝置容量最高的前五國，則依序為中國、德國、美國、巴西、印度，分別新增23.2GW、5.3GW、4.9GW、2.5GW、2.3GW（見圖2）。
世界各國積極發展綠能，可獲得多方面的效益。以德國為例，在2012年，總溫室氣體排放減量達1.48億公噸。在節省化石燃料方面，光2012年就節省超過4000萬公噸的煤、120億立方米的瓦斯和800萬公升的石油、柴油與汽油。在化石燃料進口成本方面，到2012年，化石燃料進口成本節省了100億歐元。新技術的投資增加，導致綠能的成本顯著地下降。太陽能光電模組的價格，自1980年的每峰瓦30美元大幅下降97％到2013年的每峰瓦90美分。
(圖1)
Source: www.ren21.net (Renewable Energy Policy Network for the 21st Century)
(圖2)
Source: www.ren21.net (Renewable Energy Policy Network for the 21st Century)
台灣綠能蘊藏豐富，無論風力、太陽能、生質能、地熱或是海洋能，都具有開發的潛能。根據《2015年全國能源會議》的保守估計資料，台灣綠能的潛能可達30GW以上（比10座核四廠還多），包括陸域風電5GW、離岸風電8GW，屋頂型太陽能3GW、地面型太陽能3.2GW，地熱7GW，…。然而，過去的政府並不重視，當國際上綠能發展突飛猛進之際，台灣則是龜步爬行！在2014年，台灣綠能發電占比僅3.8％，其中水力、風力發電與太陽光電分別僅占總發電量的1.66％、0.58％與0.21％；對比全球綠能發電占比為22.8％，其中水力、風力發電與太陽光電分別占總發電量的16.6％、3.1％與0.9％，實令人感到無比汗顏！
三、台灣綠能發展困境
台灣的綠能發展，顯然遭遇到相當大的困境。早期世界各國在發展綠能時，也都會面對不少的障礙，包括技術性障礙、經濟性障礙與制度性障礙。但近年來，這些障礙幾乎都被一一克服了。然而，在台灣卻仍存在著嚴重的制度性障礙。制度性障礙是指決策者、金融機構、能源設備供應商、和能源使用者對於綠能普遍缺乏正確的認知，以及能源市場的壟斷與寡占，致不利於綠能的發展。在台灣，土地取得困難，過去決策者的無知或錯誤的認知，且又擁核自重，都是發展綠能的障礙；而電力市場由擁核大本營的台電所壟斷，更是發展綠能的最大障礙。
在制度上，台電擁有發、輸、配、售電之獨占權。雖然政府自1995年初起已分三階段開放民營電廠之興建，但限制民營電廠之興建必須先經台電同意，且其所生產之電力只能依契約按一定的價格賣給台電，而不能直接賣給消費者，形成台電在電力市場上既獨買又獨賣的完全獨占地位，是特權保護台電，實質上完全違背電力事業自由化的精神。
台電在電力市場上居於既獨買又獨賣的完全獨占地位，不僅有違電業自由化的國際潮流，更是阻礙台灣綠能發展的最大元凶。依現行制度，再生能源所生產的綠電也是要由台電購入後，再透過其電網輸送出去，且原則上要以較優惠的價格購入。在總電力需求固定不變的情況下，要台電增加支出去購入綠電，又無法增加台電的收入，只會造成台電盈餘的減少或虧損的擴大。因此，台電自然會想盡辦法阻撓或消極抵制綠能的發展。再加上台電一直鍾情於興建核四廠，也更壓縮綠能的發展空間。在如此惡劣的電力市場結構下，綠能的發展自然是困難重重。
很顯然的，台灣要發展綠能，必須先排除此制度性障礙，打破一家綜合電業的壟斷，促使電業完全自由化。新政府雖已提出2025年達成「非核家園」及綠電占比達20％的目標，但若無法有效促使電業完全自由化，則所有目標恐怕都將落空。
四、電業自由化的目標與策略
要促使電業完全自由化，須先設定目標，並擬妥策略如下：
（一）目標：四年內電業完全自由化，電力市場開放自由競爭，用電戶享有自由購電選擇權。不含大水力的綠電占總發電量的比例，每年至少增加1.5％，在2025年之前，應達20％以上。
（二）策略：
1.修訂電業法，開放電力市場自由競爭及用電戶自由購電選擇權，公民營電廠皆可直接自由售電給用電戶。
2.將輸配電系統與發電、售電業分離，並排除一家綜合電業的特權獨占；惟輸配電系統具自然獨占特性，仍可保留為國營型態。
3.設立獨立管理輸配電網機關（可考慮設置於公平交易委員會之下），以監督管理輸配電系統經營者。
4.成立獨立電力交易所，以提供完整的資訊給市場參與者、結算即時能源和輔助服務等。
5.分割台電發電系統：將台電的核電廠、水力發電與火力發電廠分割。既有核電廠保留由台電繼續經營；大水力屬國家資源，可保留為國營型態；其他電廠得暫時維持公營型態，與民營電廠公平競爭，若缺乏競爭力，則伺機釋出，由民間企業接手經營。
6.國營輸配電系統經營者應成立電力調度中心，以確保電網的可靠度、平衡電網的運作、管理輸電壅塞情況等。核能電廠與火力電廠必須保留10％備用容量率，供電力調度中心調度使用；其電力價格依調度時的市場均價加一成計算（本句於2016/9/21補充）。
7.國營輸配電系統經營者，必須以先進資訊、通訊與電力電子技術建構全台智慧型電網與電錶，並建立支援電網輸配電與電網調峰的儲能系統，創造一個優質、高效率、服務導向及環保之電力網路（將其視為基礎設施），以提高能源使用效率。
8.配合智慧型電網及電錶之建置，檢討修正時間電價制度，使其普及於一般民生用戶，增加可停電力方案，擴大離尖峰價格差距，以縮減離尖峰負載差距，改善需求面負載管理，發揮省電節能效果。
9.積極建立虛擬電廠商業運轉模式與代輸機制。虛擬電廠商業運轉模式係以資通訊技術為基礎，包含輸配電網智慧化、用戶端分散式能源管理系統、自動需量反應系統、用戶端需量交易市場等四大要件構成之「虛擬電廠解決方案」。
10.進行綠色稅制改革，建立並實施能源稅制，使能源價格（含電價）真正反映社會外部成本，有助於改善產業結構、調整能源結構、提升能源效率，並達成節能減碳之目標。
11.積極推動綠色電價制度，獎勵發展綠能與綠電，以提高能源自主性，並促進能源多元化，而增強能源的安全保障（energy security）。
五、電業自由化的預期效益
上述策略若能落實，應可收到下列預期效益：
（一）建置智慧型電網及電錶之效益
1.可以改善負載管理，全面推動時間電價制度，節約尖峰用電，縮短離尖峰負載差距，發揮最大的省電節能效果，減輕增建大型電廠的壓力（至少可以省下一座核電廠）。
2.有助於小型分散式綠色電力系統之發展，減少集中式大型電力系統長程輸電之電力損失（2009~2013年平均線路損失率為4.6％）。
3.有助於建立綠色電力市場，推動綠色電價制度，促進綠能產業發展。
4.有助於相關資訊、通訊產業之發展。
5.有助於電力市場自由化。
（二） 電業自由化之效益
1.可以提供足夠的電能投資機會，促進電力生產來源多元化，而使電力充分供應獲得較高的安全保障；也可減少無效率的浪費投資。
2.可以讓市場價格機能充分發揮，有助於電價合理化，提高電能使用效率。
3.有助於發展綠能，可提高能源自主性與能源安全，降低對進口能源的依賴度（目前為98％以上），並減少進口能源支出（2007~2013年平均能源進口值占GDP比率為12.8％；2011~2013年每年能源進口值都超過新台幣2兆元，每減少GDP的1％之能源進口，就可省下超過1千5百億元的支出），亦可有助於經濟成長率的提升。
4.由於電價合理化將提高電能使用效率，落實時間電價制度將發揮省電節能效果，加上發展綠能將可改善能源結構，都會同時減少溫室氣體排放，改善環境品質。
5.有助於建立本土能源產業，創造就業機會，並改善產業結構，邁向永續發展的康莊大道。
6.可促使台灣在2025年之前早日實現綠色低碳「非核家園」的理想。
六、結語
過去十年來，國際上綠能發展突飛猛進，台灣卻是龜步爬行，實令人感到無比汗顏！聯合國宣布自2014年起「人人享有永續能源十年」，凸顯追求人類永續發展是當前國際社會的主流價值。這項宣布應該給台灣帶來令人深省的啟示，積極發展綠能。而台灣要發展綠能，則必須先排除制度性障礙，打破一家綜合電業的壟斷，促使電業完全自由化，並採取相關的配套措施，如建構智慧型電網、進行綠色稅制改革等。這是一項相當複雜艱難的大工程，成功與否端賴新政府決策者是否有正確的認知，以及有無決心、魄力與毅力！
（刊於《台灣銀行家雜誌》2016年8月號 No. 80，第38~41頁。）