王塗發 國立台北大學經濟學系兼任教授
「台灣如何推動電業自由化」論壇
一、新能源政策的挑戰
新政府提出2025年達成「非核家園」及再生能源發電占總發電量的比重達20％以上的新能源政策目標。這樣的新能源發展目標，與舊政府的目標（再生能源發電占總發電量的11％，核能電廠仍繼續運轉）相比，甚具挑戰性。目標能否達成的關鍵，則在於電業能否完全自由化；若無法有效促使電業完全自由化，則目標將落空。
根據21世紀再生能源政策聯盟（Renewable Energy Policy Network for the 21st Century）（2015）的資料（Renewables 2015 Global Status Report），自2004年至2013年底十年間，全球對再生能源的年投資金額，由美金395億元增至2,144億元（增加4.4倍）；再生能源中風力發電的累積裝置容量，由48GW（1GW是10億瓦）增至318GW（增加5.6倍）；太陽光電（Solar PV）的累積裝置容量，由2.6GW增至139GW（擴增52.5倍）。在2014年，又新增了51GW的風力發電（比2013年成長了44％）與40GW的太陽光電。在2013年，全球最終能源消費中，再生能源占19.1％，化石燃料占78.3％，核能僅占2.6％。估計到2014年底，再生能源占全球總發電量的比例達22.8％；其中水力占16.6％、風力3.1％、生質能1.8％、太陽能0.9％、其他0.4％。
台灣再生能源蘊藏豐富，無論風力、太陽能、生質能、地熱或是海洋能，都具有開發的潛能。根據《2015年全國能源會議》的保守估計資料，台灣再生能源的潛能可達30GW以上（比11座核四廠還多），包括陸域風電5GW、離岸風電8GW，屋頂型太陽能3GW、地面型太陽能3.2GW，地熱7GW…。然而，過去的政府並不重視，當國際上再生能源發展突飛猛進之際，台灣則是龜步爬行！在2014年，台灣再生能源發電占比僅3.8％，其中水力、風力發電與太陽光電分別僅占總發電量的1.66％、0.58％與0.21％；對比全球再生能源發電占比為22.8％，其中水力、風力發電與太陽光電分別占總發電量的16.6％、3.1％與0.9％，實令人感到無比汗顏！
台灣的再生能源發展，顯然遭遇到相當大的困境，特別是嚴重的制度性障礙，包括土地取得困難，過去決策者的無知或錯誤的認知，且又擁核自重，以及電力市場由擁核大本營的台電所壟斷。在制度上，台電擁有發、輸、配、售電之獨占權；在電力市場上，則居於既獨買又獨賣的完全獨占地位。依現行制度，再生能源所生產的綠電必須要由台電購入後，再透過其電網輸送出去，且原則上要以較優惠的價格購入。在總電力需求固定不變的情況下，要台電增加支出去購入綠電，又無法增加台電的收入，只會造成台電盈餘的減少或虧損的擴大。因此，台電自然會想盡辦法阻撓或消極抵制再生能源的發展。再加上台電一直鍾情於核電，更壓縮再生能源的發展空間。在如此惡劣的電力市場結構下，再生能源的發展自然是困難重重。很顯然的，台灣要發展再生能源，必須先排除此制度性障礙，打破一家綜合電業的壟斷，促使電業完全自由化。
二、台灣電業未能自由化的癥結
早在1980年代反核運動風起雲湧時，政府就高喊電業自由化與民營化。但三十年來，依然停留在空喊口號、毫無行動的狀態。即使自1995年以來，曾經分三階段開放民間興建電廠，惟因開放發電額度多寡是由台電決定，且限制其所生產之電力只能出售給台電，不可直接出售給用電戶，形成台電既獨買又獨賣的完全獨占地位，等於開放民間企業幫台電蓋電廠而已，實質上全然無關電業自由化。而之所以賦予台電如此的獨占特權保障，則有其歷史背景。
回顧台灣的能源政策，自1973年制訂之後，雖經多次修訂，惟皆以「確保能源穩定供應」為首要政策目標。在強調「穩定供應」的前提下，歷次能源政策條文，都明定要維持適當的「能源安全存量」及合理的「電力備用容量」。為了便於對「能源安全存量」與「電力備用容量」的管制，過去政府一直將能源事業交付國營的台灣中油公司與台灣電力公司，分別獨占油氣與電力之生產與經營。在電力方面，台電公司乃擁有發、輸、配、售電之獨占權。一個特許的獨占事業往往可以長期獲得超額的獨占利益。而當一個企業長期享有超額的獨占利潤時，如欲進行改革，取消其獨占特權保障，則必引起該獨占企業的頑強反抗。台灣的電業自由化與民營化，空喊三十多年，仍然原地踏步，其道理就在於此。
台電自2006年由盈轉虧（-28.9億元）之後，連年虧損，截至2013年6月底累積虧損高達2,278億元。雖然台電每度電的平均售價，在2006年為2.1046元，到2013年已調高到2.8945元，已漲了37.5％，但還是未能讓台電轉虧為盈（2013年稅前虧損達177.9億元）。台電因不堪連年虧損，乃要求比照中油的「浮動油價公式」，要設置「浮動電價公式」，以便其黑箱調漲電價。當時若能趁勢進行電業自由化改革，來自台電的反抗阻力應會相對較小。然而，當時的政府不但無心於電業自由化改革，立法院更順了台電之意，在2015年1月20日通過新的黑箱「電價費率計算公式」，而喪失了電業改革的契機！
黑箱「電價費率計算公式」通過後，台電在2015年的稅前淨利一下子衝高到617.76億元，是2014年140.23億元的4.4倍。2016年1~7月高達326億元，比2015年同期的131億元又高出195億元（倍增）。台電靠著黑箱「電價費率計算公式」，不但得以由虧轉盈，而且獲利大躍進，員工便可享受每年最高4.6個月的績效獎金。在此情況下，要進行電業自由化改革，拿掉台電的獨占特權保障，台電的工會當然要極力反抗。在9月5日，台電員工藉口「反對漲價式電業法」，發起「全台南北徒步串連活動」（9月5日至9月19日的全台南北串連示威遊行），怒吼「反對切割台電、反對電價上漲」，就是最具體的證明！當初要制定那一套黑箱「電價費率計算公式」的目的，不就是為了要調漲電價，那時候台電工會為什麼不反對，反而要積極爭取？說穿了，「反對電價上漲」是騙人的，「反對切割台電」（怕獨占特權保障被取消，影響其既得利益）才是真的。
三、電業自由化的目標與策略
如前所述，若無法有效促使電業完全自由化，則新能源政策目標將落空。而要促使電業完全自由化，則必須先有周延的規畫，包括設定目標，並擬妥策略。茲分述如下：
（一）目標：四年內電業完全自由化，電力市場開放自由競爭，用電戶享有自由購電選擇權。不含大水力的綠 電占總發電量的比例，每年至少增加1.5％，在2025年之前，應達20％以上。
（二）策略：
1.修訂電業法，開放電力市場自由競爭（含發電、售電與購電）及用電戶自由購電選擇權，公民營電廠皆可直接自由售電給用電戶。
2.將輸配電系統與發電、售電業分離，並排除一家綜合電業的特權獨占；惟輸配電系統具自然獨占特性，仍可 保留為國營型態。
3.設立獨立管理輸配電網機關（亦可考慮設置於公平交易委員會之下），以監督管理輸配電系統經營者。
4.成立獨立電力交易所，以提供完整的資訊給市場參與者、結算即時能源和輔助服務等。
5.分割台電發電系統：將台電的核電廠、水力發電與火力發電廠分割。既有核電廠保留由台電繼續經營；大水 力屬國家資源，可保留為國營型態；其他電廠得暫時維持公營型態，與民營電廠公平競爭，若缺乏競爭力， 則可考慮伺機釋出，由民間企業接手經營。
6.國營輸配電系統經營者應成立電力調度中心，以確保電網的可靠度、平衡電網的運作、管理輸電壅塞情況 等。核能電廠與火力電廠必須保留10％備用容量率，供電力調度中心調度使用；其電力價格依調度時的市場 均價加一成左右計算。
7.國營輸配電系統經營者，必須編妥預算，以先進資訊、通訊與電力電子技術，建構全台智慧型電網與電錶， 並建立支援電網輸配電與電網調峰的儲能系統，創造一個優質、高效率、服務導向及環保之電力網路（將其視為基礎設施），以提高能源使用效率。
8.配合智慧型電網及電錶之建置，檢討修正時間電價制度，使其普及於一般民生用戶，增加可停電力方案，擴 大離尖峰價格差距，以縮減離尖峰負載差距，改善需求面負載管理，發揮省電節能效果。
9.積極建立虛擬電廠商業運轉模式與代輸機制。虛擬電廠商業運轉模式係以資通訊技術為基礎，包含輸配電網 智慧化、用戶端分散式能源管理系統、自動需量反應系統、用戶端需量交易市場等四大要件構成之「虛擬電 廠解決方案」。
10.進行綠色稅制改革，建立並實施能源稅制，使能源價格（含電價）真正反映社會外部成本，有助於改善產 業結構、調整能源結構、提升能源效率，並達成節能減碳之目標。
11.積極推動綠色電價制度，獎勵發展綠能與綠電，以提高能源自主性，並促進能源多元化，而增強能源的安 全保障（energy security）。同時，也可規定售電業者所售電力必須含有某個百分比（例如，5％）以上的 綠電（由再生能源所產生的電），且綠電占比應逐年遞增。
上述策略若能落實，應可收到下列預期效益：
A.建置智慧型電網及電錶之效益
1.可以改善負載管理，全面推動時間電價制度，節約尖峰用電，縮短離尖峰負載差距，發揮最大的省電節能效果，減輕增建大型電廠的壓力（至少可以省下一座核電廠）。
2.有助於小型分散式綠色電力系統之發展，減少集中式大型電力系統長程輸電之電力損失（2009~2013年平均線路損失率為4.6％）。
3.有助於建立綠色電力市場，推動綠色電價制度，促進綠能產業發展。
4有助於相關資訊、通訊產業之發展。
5.有助於推動電力市場自由化。
B.電力市場自由化之效益
1.可以提供足夠的電能投資機會，促進電力生產來源多元化，而使電力充分供應獲得較高的安全保障；也可 減少無效率的浪費投資。
2.可以讓市場價格機能充分發揮，有助於電價合理化，提高電能使用效率。
3.有助於發展綠能，可提高能源自主性與能源安全，降低對進口能源的依賴度（目前為98％以上），並減 少進口能源支出（2007~2013年平均能源進口值占GDP比率為12.8％；2011~2013年每年能源進口值都超過新台幣2兆元，每減少GDP的1％之能源進口，就可省下超過1千5百億元的支出），亦可有助於經濟成長率的提升（因進口值是計算GDP的一個減項，當進口值減少時，GDP就會增加）。
4.由於電價合理化將提高電能使用效率，落實時間電價制度將發揮省電節能效果，加上發展綠能將可改善能 源結構，都會同時減少溫室氣體排放，改善環境品質。
5.有助於建立本土能源產業，創造就業機會，並改善產業結構，邁向永續發展的康莊大道。
6.可促使台灣在2025年之前早日實現綠色低碳「非核家園」的理想。
四、台灣電業自由化的挑戰
任何一項改革，成功的要件至少要包括：（一）改革的決心、魄力與毅力。領導者必須先洞察需要改革的問題之癥結所在，下定改革的決心，展現大刀闊斧的改革魄力，以及排除萬難、克服障礙的堅強毅力。任何改革一定都會遇到一些阻力，特別是來自既得利益者的反抗；如果碰到阻力就退縮或妥協，則改革必定失敗。（二）周延的規畫與策略。對於積弊已深的問題之改革，必然是非常棘手、艱難的重大工程，需要有周延的規畫與完善的配套措施。否則，可能會衍生出更多的新弊端，而扼殺了改革的美意。（三）用對的人來做對的事。改革成功與否的關鍵，在於把對的人擺在對的位置。如果仍重用應被改革的舊思維者來進行改革計畫，則無異是緣木求魚或「請鬼拿藥單」，改革便注定會以失敗收場。
而這三項要件則正是台灣在推動電業自由化的電業改革，所面對的最大挑戰。以此觀之，目前新政府提出《電業法修正草案》，要來進行「兩階段電業自由化」改革，恐怕是注定會以失敗收場的電業改革。
（一）屈服於既得利益者，電力市場仍是不公平競爭
為了開放電業自由化，經濟部能源局於7月間提出《電業法修正草案》。因台電工會的強烈反彈，擬祭出萬人上街反制，促使政務委員張景森、經濟部長李世光及能源局的相關官員，都積極與台電工會溝通，並接受台電工會的多項條件要求。妥協的結果，台電公司仍維持綜合電業，但台電工會還是不滿意，所以仍在9 月5日發動全台串連怒吼、示威遊行。
屈服於台電工會的壓力、屈服於應被改革的既得利益者（舊組織結構的台電公司）所制定出來的《電業法修正草案》，焉能期待它真能促使電業自由化，完成電業改革大業？電業自由化的真諦在於：開放發電市場自由競爭，促使發電業者技術創新、提升經營效率與服務品質，並允許用電戶自由選擇供電來源，以促進市場競爭與電力服務多元化；亦即在電力市場上，供（賣）需（買）雙方都可自由競爭。國際上電業自由化的普遍作法都是如此。德國在1998年進行一步到位的電業自由化改革（沒有過渡期），就是最佳的典範。台灣現在才要進行電業自由化改革，已經落後德國將近二十年，但經濟部提出的《電業法修正草案》，卻是採「二階段循序漸進方式」的自由化，不但有漫長不確定的過渡期，而且還可能製造出許多新的問題。這是一個「退步又不健全的」電業自由化改革方案！
根據「電業法修正草案規劃簡報」資料，未來電力市場規劃重點第（一）項，採2階段循序漸進方式：1. 第1階段（開放發電業、售電業及代輸，修法通過後1~2.5年完成開放）：開放代輸、直供，發電、售電市場自由競爭，逐步開放用戶購電選擇權，成立電業管制機關，此時台電公司仍維持綜合電業（經營不同類別電業間應會計獨立）。2. 第2階段（廠網分離，修法通過後4~6年完成開放）：於電業管制機關審酌查核條件成就後，啟動本階段。（惟另據8月30日的新聞報導，在台電工會揚言對電業法修法抗議後，經濟部長李光世說，在行政院與經濟部協調下，已接受台電工會將廠網分離時程從「5~8年」延後為「6~9年」的要求。）綜合電業分割為發電與電力網公司（領有輸配電業與公用售電業執照），且不得交叉持股。規劃重點第（二）項，電業劃分為發電業、輸配電業及售電業。其中售電業分一般售電業與公用售電業，前者售電對象僅限具購電選擇權用戶（售電費率不受管制），後者售電對象為所有用戶（售電費率受管制）。規劃重點第（四）項，逐步開放用戶購電選擇權之用戶範圍：1. 以電壓等級較高之用戶為優先開放對象，並視市場成熟度及用戶接受度，由電業管制機關逐步檢討並公告適用之用戶範圍。2. 原則上第一階段開放以特高壓用戶（目前有642戶，使用30％電量；相對於1360萬一般用電戶，是極少數的用戶）為主，並配合台電公司廠網分離時程，逐步開放高壓、低壓用戶。
這樣的規劃方案，就像當年要開放民間興建電廠時，為了要保護台電的獨占特權，規定民間電廠只能售電給台電，不能直接售電給用電戶一般，將造成諸多後遺症。首先，如前所述，電業自由化的真諦，在於開放電力市場的供需雙方都完全自由競爭，所以必須打破一家綜合電業的獨占、壟斷與特權保護。但規劃第一階段（至少6年）台電公司仍維持綜合電業，而且僅開放極少數的特高壓用戶（占總用電戶還不到萬分之零點五）享有購電選擇權。電力市場仍然是台電這家綜合電業獨霸的不完全（不公平）競爭市場，只是要求台電經營不同類別電業間應會計獨立而已！（台電光不同發電的成本計算都無法真正的獨立計算，會計獨立談何容易？！）即使進入第二階段，將綜合電業分割為發電與電力網公司，但獨占國營的電力網公司還包含輸配電業與公用售電業，而此「公用售電業」又遠大於其他一般售電業，電力市場仍是一個不公平競爭的市場。
（二）僅開放極少數的特高壓用戶享有購電選擇權，引發圖利財團之疑慮
第一階段僅開放特高壓用戶享有購電選擇權，而目前特高壓用戶僅有642戶，相對於1360萬一般用電戶，是極少數的用戶，占總用電戶還不到萬分之零點五。這極少數的特高壓用戶（其中含有財團），因享有購電選擇權，可直接向一般售電業者購電，費率不受管制，便可取得較便宜的電力；而相對極大多數的一般用戶，因尚未享有購電選擇權，不可直接向一般售電業者購電，費率受到管制，只能取得較昂貴的電力。而且可能也只有與目前發電業關密切的財團，才有能力成為一般售電業。因此，乃引發圖利財團的疑慮，也讓台電工會找到「圖利財團」的藉口，來反對電業自由化。
（三）第二階段的電業自由化遙遙無期
其次，電業管制機關定位不明。依草案第三條第四項規定，為推動電業自由化、確保用戶用電權益、有效管理電業經營及監督電力市場公平競爭，由行政院指定電業管制機關辦理下列事項：一、電業及電力市場之監督及管理。二、電力調度之監督及管理。三、用戶用電權益之監督及管理。四、電價與各種收費費率及其計算公式之核定及管理。但行政院如何指定電業管制機關、該機關如何組成、其組織架構為何、其定位為何，則完全不明。而該電業管制機關又負審酌查核條件成就後，啟動第二階段之責。這樣一個定位不明的機關，在進入第二階段的期限並不確定的情況下，是否有能力與魄力去推動第二階段的電業自由化，實令人懷疑！如果看看現在的經濟部長，在台電工會的抗議下，完全挺不住，馬上就接受台電工會將廠網分離時程延後為「6~9年」的要求（原草案的時程是「4~6年」），我們能對這樣一個定位不明的機關有信心嗎？
再說四年後、八年後，物換星移，是否會再度政黨輪替，現在的執政黨是否還能保有國會的優勢，都不得而知。如果再度政黨輪替，政策改變，自由化可能就無疾而終。即使沒有再度政黨輪替，但若人事不改，仍由應被改革的舊思維者來執行改革計畫，根本就是「請鬼拿藥單」，電業自由化一樣難以落實。