王塗發 國立台北大學經濟學系兼任教授
人民用選票讓台灣進行第三次政黨輪替，讓民進黨完全執政，就是寄望府新政，能對過去八年馬政府所留下的爛攤子，進行徹底的改革，包括轉型正義、司法改革、年金改革、租稅改革、教育改革、能源改革…等。而改革一定會遇到一些阻力，特別是原來既得利益者的反抗。改革不僅需要周詳的規畫，更需要決心、魄力與毅力；如果碰到阻力就退縮或妥協，則改革必定失敗。改革成功與否的關鍵，在於用對人、擺對位置；如果重用應被改革的人來進行改革，則無異是緣木求魚，改革便注定會以失敗收場。新政府在財經金融部門及其所屬國營事業與行庫，仍重用前朝的政務官及董監事與高層經理人，就是要以應被改革者來進行改革！這是「真改革」還是「假改革」？同樣的，目前新政府提出《電業法修正草案》，要來進行「兩階段電業自由化」改革，也是注定會以失敗收場的電業改革（屬於能源改革）。
台灣發展綠能最大的障礙是制度性的障礙
新政府提出2025年達成「非核家園」及綠電（再生能源發電）占總發電量的比重達20％以上的目標。目標能否達成的關鍵，在於電業能否完全自由化；若無法有效促使電業完全自由化，則目標將落空。因此，新政府乃提出《電業法修正草案》，要來進行「電業自由化」改革。
根據21世紀再生能源政策聯盟（Renewable Energy Policy Network for the 21st Century）（2015）的資料（Renewables 2015 Global Status Report），自2004年至2013年底十年間，全球對綠能（再生能源）的年投資金額，由美金395億元增至2,144億元（增加4.4倍）；綠能中風力發電的累積裝置容量，由48GW（1GW是10億瓦）增至318GW（增加5.6倍）；太陽光電（Solar PV）的累積裝置容量，由2.6GW增至139GW（擴增52.5倍）。在2014年，又新增了51GW的風力發電（比2013年成長了44％）與40GW的太陽光電。在2013年，全球最終能源消費中，綠能占19.1％，化石燃料占78.3％，核能僅占2.6％。估計到2014年底，綠能占全球總發電量的比例達22.8％；其中水力占16.6％、風力3.1％、生質能1.8％、太陽能0.9％、其他0.4％。
台灣綠能蘊藏豐富，無論風力、太陽能、生質能、地熱或是海洋能，都具有開發的潛能。根據《2015年全國能源會議》的保守估計資料，台灣綠能的潛能可達30GW以上（比10座核四廠還多），包括陸域風電5GW、離岸風電8GW，屋頂型太陽能3GW、地面型太陽能3.2GW，地熱7GW…。然而，過去的政府並不重視，當國際上綠能發展突飛猛進之際，台灣則是龜步爬行！在2014年，台灣綠能發電占比僅3.8％，其中水力、風力發電與太陽光電分別僅占總發電量的1.66％、0.58％與0.21％；對比全球綠能發電占比為22.8％，其中水力、風力發電與太陽光電分別占總發電量的16.6％、3.1％與0.9％，實令人感到無比汗顏！
台灣的綠能發展，顯然遭遇到相當大的困境，特別是嚴重的制度性障礙，包括土地取得困難，過去決策者的無知或錯誤的認知，且又擁核自重，以及電力市場由擁核大本營的台電所壟斷。在制度上，台電擁有發、輸、配、售電之獨占權；在電力市場上，則居於既獨買又獨賣的完全獨占地位。依現行制度，再生能源所生產的綠電必須要由台電購入後，再透過其電網輸送出去，且原則上要以較優惠的價格購入。在總電力需求固定不變的情況下，要台電增加支出去購入綠電，又無法增加台電的收入，只會造成台電盈餘的減少或虧損的擴大。因此，台電自然會想盡辦法阻撓或消極抵制綠能的發展。再加上台電一直鍾情於核電，也更壓縮綠能的發展空間。在如此惡劣的電力市場結構下，綠能的發展自然是困難重重。很顯然的，台灣要發展綠能，必須先排除此制度性障礙，打破一家綜合電業的壟斷，促使電業完全自由化。
通過黑箱電價公式即已喪失電業改革契機
台電自2006年由盈轉虧（-28.9億元）之後，連年虧損，截至2013年6月底累積虧損高達2,278億元。雖然台電每度電的平均售價，自2006年的2.1046元調高到2013年的2.8945元，漲了37.5％，但還是未能讓台電轉虧為盈（2013年稅前虧損達177.9億元）。因此，台電乃要求比照中油的「浮動油價公式」，要設置「浮動電價公式」，以便其黑箱調漲電價。當時社會上的反彈聲浪不小，且改變電價的調整方式需經立法院審查通過，所以在經濟部將新的「電價公式」送到立法院之後，立法院在進入正式的審議之前，乃先於2014年12月中召開公聽會。原本民進黨是持反對的立場，但據說因2014年11月29日的地方選舉，民進黨大勝，氣勢如虹，對於接下來的總統大選也已勝券在握，民進黨的立法院黨團便接受經濟部能源局與台電的遊說而改變立場。因此，立法院就在2015年1月20日審查通過新的「電價費率計算公式」。當時的民進黨顯然是被勝利沖昏了頭，讓黑箱「電價費率計算公式」輕易通過，而喪失了執政時進行電業改革的契機！
當台電一直處於虧損累累的狀態時，要進行電業改革（電業自由化），來自台電的反抗阻力會相對較小；反之，當台電賺大錢，成為既得利益時，要進行電業改革（電業自由化），來自台電的反抗阻力必然會相對較大。黑箱「電價費率計算公式」通過後，台電在2015年的稅前淨利一下子衝高到617.76億元，是2014年140.23億元的4.4倍。2016年1~7月高達326億元，比2015年同期的131億元又高出195億元（倍增）。台電靠著黑箱「電價費率計算公式」，不但得以由虧轉盈，而且獲利大躍進，員工便可享受每年最高4.6個月的績效獎金。在此情況下，要進行電業改革（電業自由化），台電的工會當然要積極反抗。
9月5日，台電員工藉口「反對漲價式電業法」，發起「全台南北徒步串連活動」（示威遊行），怒吼「反對切割台電、反對電價上漲」，就是最具體的例證！當初要制定那一套黑箱「電價費率計算公式」的目的，不就是為了要調漲電價，那時候台電工會為什麼不反對，反而要積極爭取？說穿了，「反對電價上漲」是騙人的，「反對切割台電」（怕特權保障被取消，影響其既得利益）才是真的。
屈服於既得利益者 電力市場仍是不公平競爭
為了開放電業自由化，經濟部能源局於7月間提出《電業法修正草案》。因台電工會的強烈反彈，擬祭出萬人上街反制，促使政務委員張景森、經濟部長李世光及能源局的相關官員，都積極與台電工會溝通，並接受台電工會的多項條件要求。妥協的結果，台電公司仍維持綜合電業，但台電工會還是不滿意，所以仍在9 月5日發動全台串連怒吼。
屈服於台電工會的壓力、屈服於應被改革的既得利益者（舊組織結構的台電公司）所制定出來的《電業法修正草案》，焉能期待它真能促使電業自由化，完成電業改革大業？電業自由化的真諦在於：開放發電市場自由競爭，促使發電業者技術創新、提升經營效率與服務品質，並允許用電戶自由選擇供電來源，以促進市場競爭與電力服務多元化；亦即在電力市場上，供（賣）需（買）雙方都可自由競爭。國際上電業自由化的普遍作法都是如此。德國在1998年進行一步到位的電業自由化改革（沒有過渡期），就是最佳的典範。台灣現在才要進行電業自由化改革，已經落後德國將近二十年，但經濟部提出的《電業法修正草案》，卻是採「二階段循序漸進方式」的自由化，不但有漫長不確定的過渡期，而且還可能製造出許多新的問題。這是一個「退步又不健全的」電業自由化改革方案！
根據「電業法修正草案規劃簡報」資料，未來電力市場規劃重點第（一）項，採2階段循序漸進方式：1. 第1階段（開放發電業、售電業及代輸，修法通過後1~2.5年完成開放）：開放代輸、直供，發電、售電市場自由競爭，逐步開放用戶購電選擇權，成立電業管制機關，此時台電公司仍維持綜合電業（經營不同類別電業間應會計獨立）。2. 第2階段（廠網分離，修法通過後4~6年完成開放）：於電業管制機關審酌查核條件成就後，啟動本階段。（惟另據8月30日的新聞報導，在台電工會揚言對電業法修法抗議後，經濟部長李光世說，在行政院與經濟部協調下，已接受台電工會將廠網分離時程從「5~8年」延後為「6~9年」的要求。）綜合電業分割為發電與電力網公司（領有輸配電業與公用售電業執照），且不得交叉持股。規劃重點第（二）項，電業劃分為發電業、輸配電業及售電業。其中售電業分一般售電業與公用售電業，前者售電對象僅限具購電選擇權用戶（售電費率不受管制），後者售電對象為所有用戶（售電費率受管制）。規劃重點第（四）項，逐步開放用戶購電選擇權之用戶範圍：1. 以電壓等級較高之用戶為優先開放對象，並視市場成熟度及用戶接受度，由電業管制機關逐步檢討並公告適用之用戶範圍。2. 原則上第一階段開放以特高壓用戶（目前有642戶，使用30％電量；相對於1360萬一般用電戶，是極少數的用戶）為主，並配合台電公司廠網分離時程，逐步開放高壓、低壓用戶。
這樣的規劃方案，就像當年要開放民間興建電廠時，為了要保護台電的特權，規定民間電廠只能售電給台電，不能直接售電給用電戶一般，將造成諸多後遺症。首先，如前所述，電業自由化的真諦，在於開放電力市場的供需雙方都完全自由競爭，所以必須打破一家綜合電業的獨占、壟斷與特權保護。但規劃第一階段（至少6年）台電公司仍維持綜合電業，而且僅開放極少數的特高壓用戶（占總用電戶還不到萬分之零點五）享有購電選擇權。電力市場仍然是台電這家綜合電業獨霸的不完全（不公平）競爭市場，只是要求台電經營不同類別電業間應會計獨立而已！（光不同發電的成本計算都無法真正的獨立計算，會計獨立談何容易？！）即使進入第二階段，將綜合電業分割為發電與電力網公司，但獨占國營的電力網公司還包含輸配電業與公用售電業，而此「公用售電業」又遠大於其他一般售電業，電力市場仍是一個不公平競爭的市場。
第二階段的電業自由化遙遙無期
其次，電業管制機關定位不明。依草案第三條第四項規定，為推動電業自由化、確保用戶用電權益、有效管理電業經營及監督電力市場公平競爭，由行政院指定電業管制機關辦理下列事項：一、電業及電力市場之監督及管理。二、電力調度之監督及管理。三、用戶用電權益之監督及管理。四、電價與各種收費費率及其計算公式之核定及管理。但行政院如何指定電業管制機關、該機關如何組成、其組織架構為何、其定位為何，則完全不明。而該電業管制機關又負審酌查核條件成就後，啟動第二階段之責。這樣一個定位不明的機關，在進入第二階段的期限並不確定的情況下，是否有能力與魄力去推動第二階段的電業自由化，實令人懷疑！如果看看現在的經濟部長，在台電工會的抗議下，完全挺不住，馬上就接受台電工會將廠網分離時程延後為「6~9年」的要求（原草案的時程是「4~6年」），我們能對這樣一個定位不明的機關有信心嗎？
再說四年後、八年後，物換星移，是否會再度政黨輪替，現在的執政黨是否還能保有國會的優勢，都不得而知。如果再度政黨輪替，政策改變，自由化可能就無疾而終。即使沒有再度政黨輪替，但若人事不改，仍由應被改革者來執行改革計畫，根本就是「請鬼拿藥單」，電業自由化一樣難以落實。
立法院已經開議，本會期就要審查此《電業法修正草案》。立法院如果照案通過這個「退步又不健全的」電業自由化改革法案，不但無助於落實電業自由化，可能反而衍生一些不必要的問題。我們寄望立法院各個黨團，能獨自提出一個如同德國電業自由化一步到位的進步健全的《電業法》，來取代目前經濟部所提的《電業法修正草案》。