王塗發     國立台北大學經濟學系兼任教授

人民用選票讓台灣進行第三次政黨輪替,讓民進黨完全執政,就是寄望府新政,能對過去八年馬政府所留下的爛攤子,進行徹底的改革,包括轉型正義、司法改革、年金改革、租稅改革、教育改革、能源改革…等。而改革一定會遇到一些阻力,特別是原來既得利益者的反抗。改革不僅需要周詳的規畫,更需要決心、魄力與毅力;如果碰到阻力就退縮或妥協,則改革必定失敗。改革成功與否的關鍵,在於用對人、擺對位置;如果重用應被改革的人來進行改革,則無異是緣木求魚,改革便注定會以失敗收場。新政府在財經金融部門及其所屬國營事業與行庫,仍重用前朝的政務官及董監事與高層經理人,就是要以應被改革者來進行改革!這是「真改革」還是「假改革」?同樣的,目前新政府提出《電業法修正草案》,要來進行「兩階段電業自由化」改革,也是注定會以失敗收場的電業改革(屬於能源改革)。

台灣發展綠能最大的障礙是制度性的障礙

新政府提出2025年達成「非核家園」及綠電(再生能源發電)占總發電量的比重達20%以上的目標。目標能否達成的關鍵,在於電業能否完全自由化;若無法有效促使電業完全自由化,則目標將落空。因此,新政府乃提出《電業法修正草案》,要來進行「電業自由化」改革。

根據21世紀再生能源政策聯盟(Renewable Energy Policy Network for the 21st Century)(2015)的資料(Renewables 2015 Global Status Report),自2004年至2013年底十年間,全球對綠能(再生能源)的年投資金額,由美金395億元增至2,144億元(增加4.4倍);綠能中風力發電的累積裝置容量,由48GW(1GW是10億瓦)增至318GW(增加5.6倍);太陽光電(Solar PV)的累積裝置容量,由2.6GW增至139GW(擴增52.5倍)。在2014年,又新增了51GW的風力發電(比2013年成長了44%)與40GW的太陽光電。在2013年,全球最終能源消費中,綠能占19.1%,化石燃料占78.3%,核能僅占2.6%。估計到2014年底,綠能占全球總發電量的比例達22.8%;其中水力占16.6%、風力3.1%、生質能1.8%、太陽能0.9%、其他0.4%。

台灣綠能蘊藏豐富,無論風力、太陽能、生質能、地熱或是海洋能,都具有開發的潛能。根據《2015年全國能源會議》的保守估計資料,台灣綠能的潛能可達30GW以上(比10座核四廠還多),包括陸域風電5GW、離岸風電8GW,屋頂型太陽能3GW、地面型太陽能3.2GW,地熱7GW…。然而,過去的政府並不重視,當國際上綠能發展突飛猛進之際,台灣則是龜步爬行!在2014年,台灣綠能發電占比僅3.8%,其中水力、風力發電與太陽光電分別僅占總發電量的1.66%、0.58%與0.21%;對比全球綠能發電占比為22.8%,其中水力、風力發電與太陽光電分別占總發電量的16.6%、3.1%與0.9%,實令人感到無比汗顏!

台灣的綠能發展,顯然遭遇到相當大的困境,特別是嚴重的制度性障礙,包括土地取得困難,過去決策者的無知或錯誤的認知,且又擁核自重,以及電力市場由擁核大本營的台電所壟斷。在制度上,台電擁有發、輸、配、售電之獨占權;在電力市場上,則居於既獨買又獨賣的完全獨占地位。依現行制度,再生能源所生產的綠電必須要由台電購入後,再透過其電網輸送出去,且原則上要以較優惠的價格購入。在總電力需求固定不變的情況下,要台電增加支出去購入綠電,又無法增加台電的收入,只會造成台電盈餘的減少或虧損的擴大。因此,台電自然會想盡辦法阻撓或消極抵制綠能的發展。再加上台電一直鍾情於核電,也更壓縮綠能的發展空間。在如此惡劣的電力市場結構下,綠能的發展自然是困難重重。很顯然的,台灣要發展綠能,必須先排除此制度性障礙,打破一家綜合電業的壟斷,促使電業完全自由化。

通過黑箱電價公式即已喪失電業改革契機

台電自2006年由盈轉虧(-28.9億元)之後,連年虧損,截至2013年6月底累積虧損高達2,278億元。雖然台電每度電的平均售價,自2006年的2.1046元調高到2013年的2.8945元,漲了37.5%,但還是未能讓台電轉虧為盈(2013年稅前虧損達177.9億元)。因此,台電乃要求比照中油的「浮動油價公式」,要設置「浮動電價公式」,以便其黑箱調漲電價。當時社會上的反彈聲浪不小,且改變電價的調整方式需經立法院審查通過,所以在經濟部將新的「電價公式」送到立法院之後,立法院在進入正式的審議之前,乃先於2014年12月中召開公聽會。原本民進黨是持反對的立場,但據說因2014年11月29日的地方選舉,民進黨大勝,氣勢如虹,對於接下來的總統大選也已勝券在握,民進黨的立法院黨團便接受經濟部能源局與台電的遊說而改變立場。因此,立法院就在2015年1月20日審查通過新的「電價費率計算公式」。當時的民進黨顯然是被勝利沖昏了頭,讓黑箱「電價費率計算公式」輕易通過,而喪失了執政時進行電業改革的契機!

當台電一直處於虧損累累的狀態時,要進行電業改革(電業自由化),來自台電的反抗阻力會相對較小;反之,當台電賺大錢,成為既得利益時,要進行電業改革(電業自由化),來自台電的反抗阻力必然會相對較大。黑箱「電價費率計算公式」通過後,台電在2015年的稅前淨利一下子衝高到617.76億元,是2014年140.23億元的4.4倍。2016年1~7月高達326億元,比2015年同期的131億元又高出195億元(倍增)。台電靠著黑箱「電價費率計算公式」,不但得以由虧轉盈,而且獲利大躍進,員工便可享受每年最高4.6個月的績效獎金。在此情況下,要進行電業改革(電業自由化),台電的工會當然要積極反抗。

9月5日,台電員工藉口「反對漲價式電業法」,發起「全台南北徒步串連活動」(示威遊行),怒吼「反對切割台電、反對電價上漲」,就是最具體的例證!當初要制定那一套黑箱「電價費率計算公式」的目的,不就是為了要調漲電價,那時候台電工會為什麼不反對,反而要積極爭取?說穿了,「反對電價上漲」是騙人的,「反對切割台電」(怕特權保障被取消,影響其既得利益)才是真的。

屈服於既得利益者 電力市場仍是不公平競爭

為了開放電業自由化,經濟部能源局於7月間提出《電業法修正草案》。因台電工會的強烈反彈,擬祭出萬人上街反制,促使政務委員張景森、經濟部長李世光及能源局的相關官員,都積極與台電工會溝通,並接受台電工會的多項條件要求。妥協的結果,台電公司仍維持綜合電業,但台電工會還是不滿意,所以仍在9 月5日發動全台串連怒吼。

屈服於台電工會的壓力、屈服於應被改革的既得利益者(舊組織結構的台電公司)所制定出來的《電業法修正草案》,焉能期待它真能促使電業自由化,完成電業改革大業?電業自由化的真諦在於:開放發電市場自由競爭,促使發電業者技術創新、提升經營效率與服務品質,並允許用電戶自由選擇供電來源,以促進市場競爭與電力服務多元化;亦即在電力市場上,供(賣)需(買)雙方都可自由競爭。國際上電業自由化的普遍作法都是如此。德國在1998年進行一步到位的電業自由化改革(沒有過渡期),就是最佳的典範。台灣現在才要進行電業自由化改革,已經落後德國將近二十年,但經濟部提出的《電業法修正草案》,卻是採「二階段循序漸進方式」的自由化,不但有漫長不確定的過渡期,而且還可能製造出許多新的問題。這是一個「退步又不健全的」電業自由化改革方案!

根據「電業法修正草案規劃簡報」資料,未來電力市場規劃重點第(一)項,採2階段循序漸進方式:1. 第1階段(開放發電業、售電業及代輸,修法通過後1~2.5年完成開放):開放代輸、直供,發電、售電市場自由競爭,逐步開放用戶購電選擇權,成立電業管制機關,此時台電公司仍維持綜合電業(經營不同類別電業間應會計獨立)。2. 第2階段(廠網分離,修法通過後4~6年完成開放):於電業管制機關審酌查核條件成就後,啟動本階段。(惟另據8月30日的新聞報導,在台電工會揚言對電業法修法抗議後,經濟部長李光世說,在行政院與經濟部協調下,已接受台電工會將廠網分離時程從「5~8年」延後為「6~9年」的要求。)綜合電業分割為發電與電力網公司(領有輸配電業與公用售電業執照),且不得交叉持股。規劃重點第(二)項,電業劃分為發電業、輸配電業及售電業。其中售電業分一般售電業與公用售電業,前者售電對象僅限具購電選擇權用戶(售電費率不受管制),後者售電對象為所有用戶(售電費率受管制)。規劃重點第(四)項,逐步開放用戶購電選擇權之用戶範圍:1. 以電壓等級較高之用戶為優先開放對象,並視市場成熟度及用戶接受度,由電業管制機關逐步檢討並公告適用之用戶範圍。2. 原則上第一階段開放以特高壓用戶(目前有642戶,使用30%電量;相對於1360萬一般用電戶,是極少數的用戶)為主,並配合台電公司廠網分離時程,逐步開放高壓、低壓用戶。

這樣的規劃方案,就像當年要開放民間興建電廠時,為了要保護台電的特權,規定民間電廠只能售電給台電,不能直接售電給用電戶一般,將造成諸多後遺症。首先,如前所述,電業自由化的真諦,在於開放電力市場的供需雙方都完全自由競爭,所以必須打破一家綜合電業的獨占、壟斷與特權保護。但規劃第一階段(至少6年)台電公司仍維持綜合電業,而且僅開放極少數的特高壓用戶(占總用電戶還不到萬分之零點五)享有購電選擇權。電力市場仍然是台電這家綜合電業獨霸的不完全(不公平)競爭市場,只是要求台電經營不同類別電業間應會計獨立而已!(光不同發電的成本計算都無法真正的獨立計算,會計獨立談何容易?!)即使進入第二階段,將綜合電業分割為發電與電力網公司,但獨占國營的電力網公司還包含輸配電業與公用售電業,而此「公用售電業」又遠大於其他一般售電業,電力市場仍是一個不公平競爭的市場。

第二階段的電業自由化遙遙無期

其次,電業管制機關定位不明。依草案第三條第四項規定,為推動電業自由化、確保用戶用電權益、有效管理電業經營及監督電力市場公平競爭,由行政院指定電業管制機關辦理下列事項:一、電業及電力市場之監督及管理。二、電力調度之監督及管理。三、用戶用電權益之監督及管理。四、電價與各種收費費率及其計算公式之核定及管理。但行政院如何指定電業管制機關、該機關如何組成、其組織架構為何、其定位為何,則完全不明。而該電業管制機關又負審酌查核條件成就後,啟動第二階段之責。這樣一個定位不明的機關,在進入第二階段的期限並不確定的情況下,是否有能力與魄力去推動第二階段的電業自由化,實令人懷疑!如果看看現在的經濟部長,在台電工會的抗議下,完全挺不住,馬上就接受台電工會將廠網分離時程延後為「6~9年」的要求(原草案的時程是「4~6年」),我們能對這樣一個定位不明的機關有信心嗎?

再說四年後、八年後,物換星移,是否會再度政黨輪替,現在的執政黨是否還能保有國會的優勢,都不得而知。如果再度政黨輪替,政策改變,自由化可能就無疾而終。即使沒有再度政黨輪替,但若人事不改,仍由應被改革者來執行改革計畫,根本就是「請鬼拿藥單」,電業自由化一樣難以落實。

立法院已經開議,本會期就要審查此《電業法修正草案》。立法院如果照案通過這個「退步又不健全的」電業自由化改革法案,不但無助於落實電業自由化,可能反而衍生一些不必要的問題。我們寄望立法院各個黨團,能獨自提出一個如同德國電業自由化一步到位的進步健全的《電業法》,來取代目前經濟部所提的《電業法修正草案》。